L’assistenza alle persone bisognose, fondamento del livello di civiltà di ogni popolo, con il tempo ha assunto la configurazione di diritto inalienabile dell’uomo-cittadino. Se il cristianesimo ne ha fatto comandamento di vita, pur con contraddizioni e squilibri emersi nella storia, già ai tempi dell’Atene di Solone (638-558), Pisistrato (600-528) e Pericle (495-429) esistevano azioni pubbliche di sostegno agli infermi e ai poveri, compresi contributi giornalieri per gli inabili al lavoro, nonché l’assistenza per i figli dei caduti in guerra.
Va detto che non sempre, nel lungo cammino umano, l’ideale del soccorso ai più deboli è stato caratterizzato da nobili principi caritatevoli: talvolta tale scelta è stata dettata dalla necessità di garantire lo status quo sociale rispetto alle massicce immigrazioni da campagne impoverite. O di salvaguardare l’ordine pubblico – utilizzando ospizi come internamenti – a fronte di afflussi di persone che non avevano nulla da perdere e per questo considerate pericolose.
Tali forme di ricovero coatto, togliendo i poveri dalle strade, si sono manifestate soprattutto nella Francia della monarchia assoluta, dal Seicento in poi. Un emblematico esempio è costituito dall’ospizio parigino della Salpêtrière, fatto costruire dal Re Luigi XIV nel 1656 per “ripulire le strade” dai mendicanti. Vi finirono oltre 40mila persone in una città di 400mila abitanti. Verrà definito “mosaico infernale della miseria umana”.
Nello stesso periodo in Inghilterra le parrocchie vennero autorizzate a creare “case-lavoro” per i poveri che si trasformarono, però, in una sorta di bagni penali.
Ad eccezione delle positive esperienze di fondazioni e confraternite, come quelle istituite a partire dal 1617 da Vincenzo de’ Paoli (1581-1660), occorrerà attendere le dottrine illuministiche del Settecento e gli ideali della Rivoluzione francese perché i problemi venissero affrontati in modo diverso, con il passaggio dalla carità religiosa, legata alla conquista della vita eterna, alla solidarietà laica, basata sull’uguaglianza e sul diritto all’assistenza.
Nel periodo dei “lumi” si moltiplicarono attività filantropiche e prese sempre più corpo l’idea che l’assistenza fosse un dovere dello Stato, come già aveva anticipato Montesquieu (1689-1755) nei suoi scritti.
E’ iniziata, così, una lunga stagione di “laicizzazione” delle istituzioni benefiche, rafforzata anche da leggi che contrastarono associazioni e corporazioni, di natura prevalentemente religiosa, caratterizzate dall’accumulo di beni e ricchezze. Nel 1767 in Austria venne soppressa l’autonomia dei luoghi pii e le strutture di assistenza e beneficenza furono sottoposte al controllo di una “Giunta delle Pie Fondazioni”. Nel 1791, in Francia, la legge Le Chapelier chiuse fondazioni, corporazioni, società artigiane, benefiche ed educative, con successivo incremento del controllo statale. Nel territorio italiano, dopo la moltiplicazione di opere sociali e delle società di mutuo soccorso, soltanto l’unificazione del Regno comportò una serie di leggi restrittive, tra cui quelle finalizzate all’esproprio dei beni delle corporazioni religiose.
In sostanza il vero spartiacque tra due macrofasi è stato il passaggio dal sistema feudale-patriarcale a quello capitalistico. La netta trasformazione dei territori, disgregando piano piano l’assetto della dominante società agricola, ha apportato nuovi scenari collegati all’industrializzazione (con nuovi problemi sanitari), all’urbanizzazione (con la ghettizzazione sociale) e alla disoccupazione. La crescita del movimento operaio, che ha sviluppato nuovi modelli come le società di mutuo soccorso, ha imposto un rinnovamento dei criteri assistenziali. Di conseguenza gli Stati hanno dovuto affrontare situazioni inedite nel mondo dell’assistenza, cominciando a monitorare le strutture esistenti caratterizzate dalla rilevante consistenza patrimoniale, dall’alto numero di assistiti e, coerentemente, delle prestazioni effettuate. Parallelamente la chiesa ha attuato forme di resistenza contro la perdita del proprio potere temporale e del suo primato civile.
LA LEGGE RATTAZZI SULLE OPERE PIE (1862) – Il primo difficile tentativo di disciplinare unitariamente le organizzazioni di beneficenza, prive di un modello gestionale chiaro e univoco, trovò parziale attuazione in Italia con la legge numero 753 del 3 agosto 1862 (detta “legge Rattazzi”), promulgata da Vittorio Emanuele II e ripartita in sette titoli, per complessivi 38 articoli, il cui regolamento è nel regio decreto numero 1007 del 27 novembre 1862.
Dopo la classificazione del concetto stesso di opere pie, la legge ha affrontato la problematica generale della gestione, del regime economico, della contabilità, dell’organo che doveva esercitare su di esse la tutela e dell’ingerenza governativa nel loro normale funzionamento.
Le norme, in sostanza, provarono a mettere ordine in una materia complessa, in un contesto dove le opere pie venivano spesso accusate di costituire uno “Stato nello Stato”, con privilegi e abitudini clientelari. Molte di queste incassavano anche i canoni di affitto da amministrazioni comunali sprovviste di strutture di ricovero.
La legge, nonostante i buoni propositi, non riuscì però ad imprimere quella radicale riforma che gli ambienti liberali auspicavano.
Istituì, all’articolo 26, una Congregazione di carità presso ogni comune del Regno per amministrare i beni donati dai cittadini abbienti e gestire direttamente opere pie senza amministratori; ma tale istituzione, i cui componenti in maggioranza erano eletti dal Consiglio comunale, finì per accentuare il carattere “localistica” del sistema, assegnando alle amministrazioni comunali e provinciali un ruolo di controllo e di gestione che determinò favoritismi e clientelismi.
Inoltre le norme, pur indicando i principali fini per le opere pie, tra i quali troviamo “il soccorso alle classi meno agiate, il prestare loro assistenza, educarle, istruirle ed avviarle a qualche professione”, continuarono a garantire a questi organismi piena libertà d’azione e indipendenza. In sostanza, nonostante gli obblighi per le opere pie di compilare bilanci, statuti, registri e documentazione utile ad identificare il patrimonio dell’ente, questi organismi rimasero nella condizione della loro istituzione e furono frequenti i casi di malaffare.
La legge non intervenne nemmeno sulla loro classificazione giuridica: gli organismi continuarono ad operare in regimi misti di diritto pubblico e privato e di rendite sia di carattere fondiario sia da sussidi pubblici.
A distanza di poco meno di un ventennio dalla promulgazione della legge, una Commissione reale dal 1880 promosse una prima inchiesta sulle opere pie di origine laica, per rilevarne il numero, il patrimonio, il totale degli assistiti e le prestazioni offerte. Vennero censite 21.819 opere pie presenti in Italia tra il 1880 e il 1888. Ne facevano parte 2.770 istituzioni dedicate al culto o al culto e la beneficenza, 1.923 ai sussidi dotali, 257 conservatori, ritiri o convitti volti al recupero morale delle donne “cadute”, 823 ospedali, 13 istituti per sordomuti e 2 per i ciechi. E poi ritiri, ospedali, scuole, asili infantili, ospizi di maternità, manicomi, case di rieducazione per minorenni “traviati”, nonché un numero piuttosto rilevante di Monti (Monte di Pietà, Monte dei Paschi, Monte di maritaggio, ecc), sorta di istituti di credito. Dall’inchiesta emerse un’ingente quantità di risorse private, immobili e mobili, frutto di donazioni, lasciti ereditari, doti per monacazione, ecc., per lo più gestite dalla chiesa.
La Commissione denunciò anche “gli abusi troppo frequenti per i quali la legge non dava né una efficace prevenzione, né i mezzi di una giusta riparazione” e “le rendite colossali che si spendevano senza una vera pratica utilità per la popolazione sofferente”.
LA LEGGE CRISPI (1890) – Un’accelerazione nella trasformazione delle opere pie da istituzioni private in pubbliche, subordinandole ad una serie di controlli e di ispezioni amministrative, venne decretata dalla corposa legge numero 6972 del 17 luglio 1890, cosiddetta “legge Crispi”, denominata “Norme sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza” ed emanata da Umberto I.
La legge, composta di 104 articoli, dedica l’intero titolo primo all’individuazione delle istituzioni benefiche; il secondo analizza la struttura dei consigli di amministrazione delle stesse, gli obblighi per i componenti ed i casi di incompatibilità alla nomina; nel terzo troviamo i doveri in materia di contabilità; il quarto è dedicato alla tutela da esercitarsi in alcuni settori ad opera della Giunta provinciale amministrativa; il quinto affronta gli aspetti connessi con la vigilanza e l’ingerenza governativa; il sesto è incentrato sulle riforme nell’amministrazione ed il mutare del fine istituzionale; il settimo, infine, affronta il domicilio di soccorso.
La materia, grazie al politico riformatore siciliano, fu di fatto “nazionalizzata”, quindi sottratta all’iniziativa privata e lo Stato ne assunse l’assoluto monopolio. E’ stato delineato nettamente l’intervento dello Stato nell’attività assistenziale, superando il solo controllo della parte patrimoniale ed amministrativa. Inoltre la beneficenza è stata concepita come risposta alle esigenze concrete e non quale strumento per la redenzione dei poveri.
Tante le novità, quindi.
La vigilanza sull’amministrazione delle circa 22mila opere pie venne affidata ai sottoprefetti e alle Giunte provinciali amministrative (articoli 2 e 35), mentre “al ministro dell’Interno spetta l’alta sorveglianza sulla pubblica beneficenza”, come recita l’articolo 44.
L’elezione dei consigli d’amministrazione venne demandata alla Giunta comunale (articolo 5). Obbligatorio un regio decreto per la costituzione di nuove Ipab (articolo 51). Al prefetto venne affidata l’estinzione delle opere pie a carattere effimero nonché la fusione in consorzi (articolo 61). Le Ipab vennero obbligate ad erogare il domicilio di soccorso ai poveri residenti da almeno cinque anni nei comuni (articolo 76) e agli stranieri (articolo 77).
Il carattere pubblico delle Ipab venne affermato nettamente nell’articolo 78: “Le istituzioni esercitano la beneficenza verso coloro che vi hanno titolo, senza distinzione di culto religioso o di opinione pubblica”.
Crispi, inoltre, estese nella sfera d’azione altri organismi, come gli enti di risparmio, di previdenza, di cooperazione, di credito, affiancandoli a quelli specializzati nell’assistenza. Poi allargò la schiera dei bisognosi dai soli poveri assoluti anche a quelli relativi. Inoltre rese obbligatorio l’ottenimento della personalità giuridica e dello status di ente morale per poter ricevere sussidi dal governo.
Venne cambiata la composizione della Congregazione della carità, istituita dalla legge del 1862: soltanto la metà dei membri poteva appartenere al Consiglio comunale, il resto doveva provenire principalmente dall’aristocrazia locale e dal settore medico. Ciò, però, alimentò molti conflitti d’interesse.
Un altro importante aspetto riguarda la dimensione contabile: la legge tentò di omologare i bilanci secondo criteri uguali, anche per combattere i numerosi brogli.
Altre caratteristiche salienti della legge 6972 del 1890 riguardano l’assegnazione dei patrimoni e dei relativi redditi esclusivamente a favore delle persone e dei nuclei familiari in gravi condizioni socio-economiche, nonché l’impossibilità di utilizzare i beni mobiliari e immobiliari per la copertura delle spese di gestione.
Con l’articolo 102, la legge impose che ogni anno il ministro dell’Interno avrebbe dovuto illustrare al Senato e alla Camera dei deputati una relazione intorno ai provvedimenti di concentramento, raggruppamento e trasformazione delle strutture e di revisione dei relativi statuti e regolamenti emanati nell’anno precedente. Avrebbe dovuto anche presentare un elenco delle amministrazioni disciolte, con l’indicazione dei motivi determinanti lo scioglimento. Tale relazioni non sono mai state presentate per cui non è stato mai possibile accertare il numero reale degli organismi funzionanti e la destinazione dei patrimoni di quelli disciolti.
Non va trascurata la forte impronta anticlericale del provvedimento, che incluse la negazione al personale ecclesiastico di far parte dei Consigli di amministrazione, riservati ai soli rappresentanti dei benefattori e degli enti locali. Del resto è significativo quanto riportò Crispi nella relazione introduttiva al disegno di legge presentato il 18 febbraio 1889 alla Camera: “Non si può riconoscere un carattere di utilità pubblica in enti che, salvo poche eccezioni, hanno per fine lo spettacolo di funzioni religiose causa ed effetto di fanatismo e di ignoranza, di regolare il diritto di precedenza nelle processioni, di difendere le prerogative di un’immagine contro un’altra, di stabilire l’ora ed il modo delle funzioni, di regolare il suono delle campane”.
In conseguenza di ciò, oltre la metà delle opere pie sarà soppressa e il patrimonio devoluto ad altre forme di assistenza, principalmente verso quelle relative all’infanzia abbandonata, all’istruzione e alla preparazione professionale.
Ciò, ovviamente, provocò accese reazioni da parte del mondo cattolico, di cui c’è ampia documentazione nelle riviste del periodo (tra cui “Civiltà cattolica”).
Pur animata da buone intenzioni, la legge Crispi lasciò irrisolti numerosi problemi, tra cui il mancato coordinamento dell’assistenza e della beneficenza nelle sue varie forme e l’inefficienza dell’apparato pubblico, che anzi subì ulteriori appesantimenti burocratici.
LA LEGGE GIOLITTI (1904) – A completamento della legge Crispi, la cosiddetta “legge Giolitti” del 18 luglio 1904 creò le Commissioni provinciali di assistenza e beneficenza (sull’esempio dei Consigli provinciali sanitari e scolastici) e un Consiglio superiore per le azioni a livello nazionale, istituito presso il ministero dell’Interno. Scopo dei nuovi organismi, con funzioni soprattutto di coordinamento, fu principalmente quello di affrontare i rapidi mutamenti sociali con l’emergere della classe operaia, di tensioni sociali e di nuove forme di assistenza, come il salario sociale per i disoccupati e il passaggio dalla mutualità privata all’assicurazione obbligatoria (T.U. numero 51 del 31 gennaio 1904). Alle Province, con la legge 36 dello stesso anno, fu demandata anche l’assistenza dei malati di mente.
Il regolamento per l’attuazione della legge Giolitti impose alle Congregazioni di carità di annotare su un registro i dati dei minori assistiti e di trasmetterli alle Commissioni provinciali, agevolandole così nel difficile compito della vigilanza.
La legge, in sostanza, rafforzò il ruolo accentratore dello Stato: quella che fu vista come una vera e propria “ingerenza” provocò la reazione delle opere pie, alimentando ulteriori problemi di conflittualità, accentati dall’inerzia dell’amministrazione statale e dallo scarso impegno economico da parte dello Stato. Problemi che sfociarono in una drammatica emergenza nel periodo bellico, quando le opere pie piombarono in un enorme dissesto finanziario, attutito solo da leggi e da stanziamenti speciali.
IL FASCISMO (1923 e 1937) – L’ascesa del regime fascista fu accompagnata da un vasto programma di rinnovamento legislativo tendente principalmente a rafforzare il ruolo di controllo e di indirizzo dello Stato italiano. Anche la legislazione sulle istituzioni pubbliche di beneficenza non tardò ad arrivare: i 44 articoli del regio decreto numero 2841 del 30 dicembre 1923 annullarono la legge Giolitti, perché il suo ordinamento su base provinciale contrastava con l’accentramento amministrativo, e sostituirono gran parte delle disposizioni della legge Crispi in una logica di “Stato sociale”.
Innanzitutto le “Istituzioni pubbliche di beneficenza” (Ipb) mutarono la denominazione in “Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza” (Ipab), la cui nomina dei responsabili fu affidata prevalentemente alle associazioni produttive (prima al Patronato nazionale di assistenza sociale presso il ministero dell’Interno, poi all’Ente opere assistenziali, infine all’Ente comunale di assistenza presso la prefettura). Gli organismi con attività di culto prevalente su quella caritativa vennero escluse dall’ordinamento assistenziale soltanto in seguito ai Patti Lateranensi dell’11 febbraio 1929.
Il decreto snellì le amministrazioni, intensificando i controlli repressivi, e federò le Ipab per unificare i servizi amministrativi. Ma soprattutto si verificò ciò che oggi chiameremmo spoil system: in numerose opere pie vennero sostituiti i vecchi amministratori, per lo più cattolici e socialisti, con i nuovi di fede fascista. L’opera di “fascistizzazione” dell’assistenza fu completata con l’adozione obbligatoria degli statuti, assenti in molte istituzioni perché caratterizzate da prassi secolari: ciò consentì di governare le nomine degli amministratori.
Il fascismo intervenne anche nella formazione del personale, storicamente carente di una vera e propria professionalità, creando un sistema di scuole per diplomare il personale idoneo ad operare nelle Ipab. Tra le nuove istituzioni ricordiamo l’istituto “San Gregorio al Celio” a Roma, avviato nel 1928 per diplomare assistenti sociali specializzati nel lavoro di fabbrica.
La legge numero 847 del 3 giugno 1937 istituì gli Enti comunali di assistenza (Eca), di fatto “enti corporativi autarchici”, sopprimendo nel contempo le ormai vecchie Congregazioni di carità. Grazie a queste nuove strutture si avviò un’azione di decentramento delle Ipab con un impianto di uffici periferici e furono sperimentate le prime forme di “fiscalizzazione degli oneri sociali”, prevedendo un’addizionale sulla dichiarazione dei redditi dei contribuenti (anticipando ciò che sarà poi stabilito negli anni Sessanta).
Il fascismo, come noto, ha rilanciato il ruolo della famiglia e della donna nell’assistenza, assicurando, ad esempio, incentivi alle famiglie numerose, alla costituzione di nuovi nuclei familiari, alla maternità. Apportò importanti modifiche legislative nel campo dell’assicurazione previdenziale quale strumento della concezione corporativa del regime.
Emblematica, in tal senso, l’istituzione nel dicembre 1925 dell’Opera nazionale per la maternità e l’infanzia (Onmi), ente fortemente centralizzato per coordinare le svariate iniziative esistenti a favore dell’infanzia e orientato principalmente a sostenere la politica demografica. L’ente resterà attivo anche dopo la caduta del fascismo, disciolto soltanto nel dicembre 1975 dopo cinquant’anni di attività.
LA COSTITUZIONE (1948) – Superato il fascismo, con il ritorno della democrazia e con la Costituzione del 1948 si riaffermò il principio di assistenza come diritto sociale universale, quindi riconosciuto a tutti. Gli articoli 2 e 3 della Carta costituzionale esprimono appieno tale concetto: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singoli sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale” (articolo 2); “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e la effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica, e sociale del paese” (articolo 3).
E’ l’articolo 38 a concretizzare il diritto a ricevere assistenza sociale: “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L’assistenza privata è libera”.
Nell’articolo 117 viene affidato alle Regioni il potere di legiferare in materia di “Beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica”.
Tuttavia le indicazioni costituzionali sono rimaste inattuate per molto tempo, soprattutto per motivi economici e organizzativi. Il susseguirsi di tante leggi ha finito per estendere la costellazione degli enti assistenziali, rinnovando problemi di clientelismo e malaffare, nonché critiche alle gestioni burocratiche e centraliste.
DAGLI ANNI SETTANTA AD OGGI – La storia più recente degli enti di assistenza è caratterizzata da numerose leggi e sentenze che, a fronte anche del decentramento amministrativo, hanno spesso finito per aggrovigliare la materia.
Nel 1970, mentre si istituivano le Regioni con la legge numero 281 del 5 maggio 1970, ponendo il problema del riassetto di strutture e funzioni degli enti locali, il ministro dell’Interno fotografò la situazione delle Ipab, rendendo noto che esse ammontavano a novemila unità. Due anni dopo il decreto del presidente della Repubblica numero 9 del 15 gennaio 1972 sancì il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative statali relative alla beneficenza pubblica e attribuì al Coreco l’esercizio di controllo.
Meno di cinque anni dopo, il decreto del presidente della Repubblica numero 616 del 24 luglio 1977, oltre a ridefinire il concetto di beneficenza pubblica comprendendovi “tutte le attività che attengono, nel quadro della sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche, sia in denaro che in natura, a favore dei singoli, o di gruppi, qualunque sia il titolo in base al quale sono individuati i destinatari, anche quando si tratti di forme di assistenza a categorie determinate”, all’articolo 25 stabilì di trasferite ai Comuni singoli o associati le funzioni, il personale ed i beni delle Ipab operanti nell’ambito regionale; un’apposita commissione avrebbe dovuto determinare l’elenco delle Ipab da escludere dal trasferimento ai Comuni in quanto “svolgono in modo precipuo attività inerenti la sfera educativo-religiosa”.
In sostanza vennero distinte le prestazioni previdenziali da quelle assistenziali, a loro volta suddivise tra assistenza sanitaria e sociale. Le prime sarebbero dovute restate nella responsabilità di appositi enti nazionali, le seconde degli enti locali.
Il problema è emerso quando l’articolo 25 del decreto del Presidente della Repubblica 616/1977 è stato dichiarato illegittimo da due storiche sentenze della Corte costituzionale (la numero 173 del 1981 e la numero 396 del 1988), per cui sono state annullate le disposizioni che prevedevano il trasferimento ai Comuni delle Ipab cosiddette “infraregionali” (la grande maggioranza tra le istituzioni assistenziali) e dei relativi beni.
Le Ipab “infraregionali” di fatto tornarono nella situazione giuridica preesistente, restando disciplinate, nelle linee fondamentali, dalla legge Crispi del 1890.
Le sentenze, parallelamente alla mancata solerzia del legislatore, hanno di fatto spalancato le porte alla privatizzazione di molte Ipab, sia della sfera educativo-religiosa sia di quelle con sfera d’azione infraregionale. Del resto nella seduta della Camera dei deputati del 17 febbraio, l’onorevole Marisa Galli della sinistra indipendente (ex suora e radicale) valutò in 30-40 mila miliardi di lire i patrimoni delle Ipab, evidenziando il peso anche economico del settore.
Gli effetti della sentenza si ripercossero in modo determinante sugli enti esistenti la cui posizione poteva essere riesaminata sia per via giudiziaria sia amministrativa, in base all’esercizio dei poteri dell’amministrazione statale e regionale.
Nel frattempo, il governo aveva emanato tre decreti legge, tutti del 1979, per escludere gran parte delle Ipab dal trasferimento ai Comuni, ma il Parlamento non li ha mai convertiti in legge.
Soltanto nel 1990, con il decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 16 febbraio (“Direttiva
alle Regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere regionale ed infra regionale”) si provò a rispondere alle sentenze tentando di disciplinare il riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle Ipab che ne avessero fatto richiesta, garantendone l’uniformità di esercizio sul territorio nazionale.
Il resoconto dei lavori della XII Commissione della Camera dei deputati del 28 giugno 1999 ha quantizzato le Ipab in 5.200 unità, con un patrimonio di circa 37mila miliardi di lire. Tra le attività: ricovero di minori, handicappati e anziani, gestione di scuole materne, mense e altre iniziative a favore delle fasce più deboli della popolazione.
Le trasformazioni sociali in atto, dalle conquiste in termini di parità di genere all’istituzione degli asili-nido pubblici e dei consultori fino alla radicale metamorfosi del concetto di famiglia, ma anche – all’opposto – le spinte alla privatizzazione dei servizi, hanno via via rafforzato l’esigenza di ridefinire il profilo complessivo delle politiche sociali in Italia.
Come risposta a ciò, con il nuovo millennio è arrivata la legge-quadro numero 328 dell’8 novembre 2000, frutto in particolare del lavoro svolto dalla Commissione parlamentare presieduta dalla deputata Elsa Signorino.
La nuova legge, nelle intenzioni, è orientata ad un maggiore coordinamento e ad una migliore integrazione dei servizi, nonché ad una più forte concertazione tra i differenti livelli istituzionali. In particolare la legge mira alla creazione di una rete integrata di interventi e servizi – armonizzando quelli assistenziali, sanitari, formativi e occupazionali – per assicurare standard di prestazioni omogenee sul territorio nazionale. Una funzione importante nella progettazione e nell’erogazione è riservato al terzo settore, alle organizzazioni non profit e al volontariato.
All’articolo 10 la legge detta i principi per l’inserimento delle ex Ipab nella rete dei servizi sul territorio favorendone la trasformazione in Aziende di servizi alla persona (Asp). Quindi la norma le inserisce nella programmazione regionale e nella partecipazione e programmazione dei Piani di zona, prevedendo anche la possibilità della loro trasformazione in associazioni o fondazioni di diritto privato. Obiettivo: la loro cosiddetta “depubblicizzazione” residuale attraverso la pretesa di una serie di requisiti tipici degli organismi del terzo settore come l’efficienza, l’efficacia, l’economicità di gestione, l’adozione di forme gestionali privatistiche (personale, contratti), l’attribuzione dai controlli formali ai controlli dei risultati, la possibilità di separare la gestione attività da quella dei patrimoni.
Il successivo decreto legge numero 207 del 2001 riconduce le ex Ipab a due tipologie: quelle che mantengono la personalità giuridica di diritto pubblico, cioè aziende pubbliche di servizio alla persona, e quelle che accedono alla “depubblicizzazione”, associazioni di diritto privato e fondazioni. Il decreto, al capo II, prevede che i rinnovati organismi possano assumere una capacità di diritto privato (dalla precedente personalità giuridica di diritto pubblico), accedendo ad una serie di benefici previsti per le onlus, ad esempio le erogazioni liberali. Ed in effetti la riforma delle Ipab ha portato le Regioni a trasformarle in buona parte in persone giuridiche di diritto privato.
Tuttavia la riforma ha avuto un’applicazione piuttosto disomogenea. Ciò a causa principalmente della riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, che ha affidato la materia alla potestà legislativa regionale. Così mentre alcune Regioni si sono attenute scrupolosamente al dettato della legge, altre hanno valutato le disposizioni come meri orientamenti.
